一、服务贸易领域实施紧急保障措施存在分歧
国际服务贸易就是服务的国际交换。按照世界贸易组织在服务贸易总协定中对服务贸易的界定 服务贸易包括四方面内容：（1）跨境交付（Cross-border Supply）: 指从一国境内向另一国境内提供服务。如 电讯、邮政和金融。（2）境外消费(Consumption Abroad):指在一国境内向其他国家的消费者提供服务。如旅游、留学。（3）商业存在( Commercial presence) 指一个国家通过在另一个国家境内建立某种形式的商业机构提供服务。如 外资服务业企业。（4）自然人流动( Movement of personnel): 指一个国家的个人在另一国家境内以自然人存在的形式提供服务。如 外籍教师、律师等以自然人的身份在我国境内提供服务。
近年来 在商品贸易领域 许多国家都相续采取紧急保障措施保护本国的产业发展。随着服务贸易领域的逐步开放 是否及如何对服务贸易实施紧急保障措施被提到了议事日程。由于服务领域各国的发展水平存在很大差异 因此 发达国家和发展中国家存在着严重的分歧：
以美国、欧共体、加拿大和日本为代表的发达国家对服务贸易中实施紧急保障措施的必要性提出了质疑。其理由是:
一是服务贸易总协定( GATS) 已经生效多年 在这期间 各成员从未援用过紧急保障措施。相反 很多成员继续开放其市场并扩大其承诺范围。这表明 对于各成员在服务贸易领域的现有承诺 没有必要使用紧急保障措施。
二是在GATS 中已经对各成员规定了相当大的灵活性。如允许最惠国待遇原则的例外 国民待遇原则也受制于列出的条件和资格。在市场准入方面 只是要求各成员在其时间表中具体承诺的领域允许市场准入换句话说 各成员可以将一定的部门和模式从其承诺中排除。实际上发达国家因为其国内服务业竞争力较强所以要求发展中国家开放服务市场 以便他们具有优势的服务业的进入。因此他们不希望在服务贸易中也援引紧急保障措施。
包括中国在内的广大发展中国家对服务贸易中实施紧急保障措施普遍采取支持态度。其理由是：
第一 紧急保障措施可以使成员方在做出开放国内服务业的自由化承诺时免除后顾之忧 从而促进自由化水平的提高绝大多数发展中国家服务贸易的自由化程度较低 在紧急保障措施的保障下 成员方将会有承担更广泛的自由化的信心 在今后的服务谈判中更加放心的做出减让。
第二 当成员方的相关服务业确实需要暂时保护时保障措施规则提供了一个合法手段。在服务贸易中当因贸易自由化导致的进口增加 正在威胁或可能威胁国内同类服务或直接竞争服务的提供者时 成员方应当能够采取紧急保障措施 给国内服务业提供调整适应新竞争条件的喘息空间 以消除贸易协议中的承诺和义务所产生的临时困难或压力。而所谓的GATS 中的“ 灵活性” 条款虽然具有一定的保障作用 但不能使相关的国内产业免受服务进口大量增加对其造成的损害。例如第21条规定对承诺的任何修改 必须在该承诺生效3年之后且修改程序严格、耗费时间 无法及时应对紧急情况。
二、服务贸易领域实施紧急保障措施的模式设计
目前针对服务贸易紧急保障措施的模式 可以归纳为以下几种：
（一）在承诺表列明保障性规定
美国提出在成员方的具体承诺表中 包含一些保障类型的规定 但应伴随该行业的自由化承诺。这种方法的好处在于具有可预见性 无论是服务提供者还是其他成员均可以清楚地从承诺表中了解保障措施启动的条件及相关风险。然而 其缺点也是显而易见的如无法列举未来在谈判中可能出现的“ 不可预见的情形” 来导致对紧急保障措施的需要也会给承诺表带来负面影响 例如减少贸易或投资的吸引力 加大承诺表的阅读难度并且如何记载 何种规则下记载都很难达成一致。
（二）以《农产品协议》为参考设计保障措施条款
这种主张是以《农产品协议》第5条“ 特别保障措施”作为服务贸易紧急保障措施的基础 即只要某项产品在承诺表中明确规定 符合有关的进口数量触发条件或价格触发条件 就可以启动该机制 允许征收一定的额外关税。这种机制并不要求对国内产业造成损害 因此当进口数量增加或进口价格降低时就可以采用 但是这种数量和价格数据在服务贸易领域很难得到 而且《农产品协议》是针对特殊的货物贸易 规定简单 对服务贸易的保障措施的借鉴意义不大。
（三）以《纺织品与服装协定》为参考设计保障措施条款
这种主张以纺织品与服装协定第条作为建立紧急保障措施的基础。根据该协定 成员可以对造成其国内生产相似或直接竞争产品的纺织业遭受严重损害或严重损害威胁的 来自特定成员的特定纺织品或服装大增加采取保障措施。这种保障措施可以任意选择实施对象而不必遵循非歧视原则。其缺点是首先 《纺织品与服装协定》在2005年1月1日已经到期；其次 与要求采取紧急保障措施应遵循非歧视原则相悖；最后 证明因特定来源的服务大加而导致国内产业的严重损害的统计数字在服务贸易中依然难以克服。
（四）货物贸易的保障机制
参照关税与贸易总协定（GATT）第19条及《保障措施协定》的规定 采取与货物贸易领域保障措施机制类似的形式。在货物贸易领域采取保障措施限于下列情形一是进口相对于国内生产大增加 二是这种增加使得生产同类产品或处于直接竞争地位的国内产业遭受严重损害或损害威胁 三是进口的大加与这种损害之间有因果关系。从实践角度来看 沿用现有的货物保障措施将是一个有效方式。
鉴于上述考虑 并结合保障措施本身的性质GATT第19条及WTO《保障措施协定》可以作为制订服务贸易紧急保障措施制度的主要参照物。稍加变动后为由于外国服务的生产和消费绝对或相对增加 对提供相同服务或直接与其竞争服务的国内产业造成了严重损害或严重损害的威胁。但服务贸易毕竟不同于货物贸易 如果将货物贸易的保障措施规则直接适用于服务贸易 会产生一些概念上的和实践中的困难。因此需要研究的是将第 条和保障措施协定的规定进行适当移植以适用于服务贸易的特殊情况。
三、中国在服务谈判中就有关服务贸易紧急保障措施问题的应对
就我国而言 在服务贸易中实施紧急保障措施的必要性是不言而喻的。从我国加入WTO协定时所做出的服务贸易开放承诺的内容来看 大部分逐渐开放行业承诺的时间期限已到 国内服务业的自由化进程将大大加快。从市场准入的角度来看 国内服务市场的开放程度 尤其是几个关键性服务部门银行、保险、电信等开放程度都有大幅提高 典型的表现就是素来禁止外商投资的电信业务已承诺向外资开放 外资的保险企业、银行已陆续进入我国的市场。从外国服务提供者的待遇标准来看第一 尽管体制中的国民待遇本来只是成员方可以选择在具体服务部门实施的特定义务 但从我国入世的具体承诺来看 除了通过“ 自然人流动” 这种方式以外通过“ 跨境提供” 、“ 境外消费” 和“ 商业存在” 方式提供的外国服务和服务提供者基本上都享受国民待遇。第二尽管允许成员方保留对外国服务提供者实行最惠国待遇的服务部门 但经过艰苦的谈判以后 我国也只在国际海运业的“ 货物和旅客” 运输中取得了维持最惠国待遇豁免的权利。这远远低于协定的创始成员方所维持的最惠国待遇豁免的一般水平 事实上已赋予外国服务提供者普遍的最惠国待遇。
因此 我国的服务业正面临着来自国外的强大竞争必然要经历一段调整期。基于我国国内服务业整体发展水平偏低和某些关键性服务部门关系国家经济安全及社会公共利益这一客观事实的存在 考虑到外国服务大量进入所可能带来的负面影响 在WTO法制许可的范围内对外国服务施以必要的限制和对国内服务业提供必要的保护是必不可少的 而紧急保障措施正是达到此种目的的一个主要手段。为此 我们需要做到：
1. 我国应在认清我国服务贸易现状的基础上积极参与紧急保障措施的构建
与货物贸易相比发展相对滞后 我国服务贸易额仅占世界服务贸易额的3%左右 且处于逆差状态 逆差额一直居高不下结构不合理我国服务贸易的出口仍然以旅游、运输、建筑产业为主我国在绝大多数服务贸易项目上不具备比较优势如金融保险业、计算机和信息服务、法律咨询、广告宣传等但我国也有一些具有比较优势的领域 如工程建筑、远洋运输、餐饮业、中医中药等。
我国在服务贸易紧急保障措施谈判中应着眼于本国的比较劣势的服务产业 努力争取有利地位。例如 随着越来越多的外资进入我国的服务业银行 保险 零售业 我国相关部门面临着极大的冲击。因此将这些纳入紧急保障措施 可以缓解我国市场受到的冲击力。另外对于我国的优势产业 应在谈判中争取逐步取消进入限制。
2. 我国应该在谈判中发挥发展中大国的作用 联合发展中国家争取最大的利益
我国属于发展中国家 在服务贸易发展和服务自由化方面 与其他发展中国家具有相同或相似的市场条件 因此在紧急保障措施的谈判中应更多的关注来自发展中国家的看法 发展中国家也应该联合一致要求发达国家成员方给予发展中成员方优惠待遇。比如对来自发展中国家的服务产品 只要其进口总额在进口成员的该产品进口中不超过3% 则保障措施不得适用于来自该发展中成员的服务产品。
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