一、GATS 国民待遇的原则和例外
国际服务业内容广泛复杂 是涉及一国国计民生的“命脉行业”相对于货物贸易而言 各国政府的干预和管制程度要大大高于后者而服务贸易的无形性 更易受各种国内隐蔽措施的限制和歧视 GATS国民待遇的原则和例外则是规范成员服务业的基础。
GATS 国民待遇根据各国服务贸易发展的不同水平 将其纳入“ 市场准入与具体承诺” 的部分。GATS 第17 条对国民待遇的规定允许发展中国家在开放部门等方面的优惠条件而具有较大的伸缩性它兼顾了国家经济主权与服务贸易自由化的双重目标 融入了逐步自由化的体制创新 给予发展中国家发展服务业更大的更灵活的空间。
首先 GATS 国民待遇是一项有条件、有限制的特定义务。GATS国民待遇从GATT 的普遍义务修改为有限制的特定义务。在GATS 中国民待遇将有条件、有限制地按照各成员国减让表的特定承诺范围适用于该境内的各种不同服务贸易中。各成员可以根据自身的实际情况有选择、有秩序地开放其某些服务部门或分部门 也可以不承诺开放某些条件尚不成熟的服务业部门或分部门。可见GATS 对于国民待遇的适用义务是非常宽容的 对国民待遇的限制和条件多少取决于一国有关服务业竞争力的强弱和国民经济发展的需要。
其次 GATS 国民待遇适用于服务和服务贸易提供者。服务贸易同货物贸易不同 绝大多数服务具有无形性 且在现有的科学技术条件下 其可储存性也比较差 往往很难脱离提供服务的人而独立存在因而有关服务交易的完成往往需要消费者和提供者同时到场才能够进行。因此 如果只给予服务而不给予服务提供者国民待遇 那么 对服务提供者限制措施的大量存在外国服务提供者就无法在同等条件下进行公平竞争 所以 GATS 将国民待遇也赋予提供服务的人。( 即适用于自然人和法人)
第三 GATS 更加注重平等的竞争条件而不在于国民待遇形式。GATS 第17 条强调 一成员国给予来自国外的服务或服务提供者在同类服务时的待遇可以是形式上相同的 也可以是形式上不同的 但必须保证平等的竞争条件。与GATT的国民待遇相比 GATS 国民待遇则更注重实质上的平等 体现了GATS 不歧视原则的和市场竞争、机会均等的宗旨。
此外 GATS 对国民待遇的限制还表现在对发展中国家开放服务市场提供了一些优惠安排和例外规定的保护。如 GATS 第19 条规定在具体承诺的谈判中应给予个别发展中国家适当的灵活性 开放较少的部门 开放较少类型的交易 使它们能根据其发展状况 逐步扩大市场准人; 第14 条规定了国际服务贸易中的一些“一般例外”和“安全例外”措施 只要有关措施符合第14 条的有关规定 那么即使这些措施与17 条规定的国民待遇原则相冲突也仍然可以保留; 而第13 条“政府采购”、第15 条“补贴”的规定 又把国内同行业得到的某些权利和利益被排除在国民待遇之外; 即使是承担了国民待遇义务的服务部门 成员方依然可以采取限制措施。
GATS 上述种种对国民待遇直接或间接限制给每一成员更多的灵活性 它确保各国服务提供者享有同等的商业机会 使各国服务提供者自由竞争 实现优胜劣汰 提高服务业的整体发展水平。同时 也给发展中国家服务业留下一定的发展空间 我国应合理利用这些规则对幼稚型服务业给予扶植保护。
二、充分利用GATS 规则发展我国的服务业
我国服务业对外开放促进了服务贸易的快速发展 已形成全方位、多层次的服务业开放格局。服务贸易出口在世界排名已由第28 位上升到第8 位。但作为发展中大国 除饮食业、旅游业、航运业、娱乐业外 服务业的整体竞争力在国际上处于比较劣势。我国服务业产值在GDP 中比重不足35% 低于发达国家的60%~75% 也低于一般发展中国家的40%~50% 服务贸易出口额只占世界服务贸易出口总额的3.3% 服务贸易处于逆差状态。作为WTO 的成员国 我国已开始全面履行根据GATS 所做出的承诺 GATS 国民待遇原则和例外所规定的自由化“点菜”方式 为发展中国家服务贸易的逐步自由化提供了可能 我国在服务业竞争力相对低下的情况下 尤其应当重视利用GATS 规则 在开放中争取最大限度地实施对本国服务业的合理保护 实现服务业市场稳步开放发展的承诺。
1.“积极防守”优先开放成熟部门
GATS 国民待遇最突出的特点。即将各国承担的国民待遇义务和具体承诺义务联系在一起。我们应根据国情加以充分的利用 据此 我国的服务也要循序渐进 分步骤、分部门、分阶段地开放 这是符合GATS 逐步自由化的原则。我国应该根据服务业发展的具体情况 针对已经承诺开放的不同服务行业制定实施国民待遇的具体标准 明确规定外国服务及服务提供者在哪些部门中的哪个领域享受国民待遇。具体而言 对于竞争力比较强的服务行业可以承担较多的国民待遇义务 比如饮食业、旅游业、航运业、娱乐业等; 对于刚刚起步 发展水平较低 竞争力较弱 需要保护的幼稚服务行业 可以实行有限制的国民待遇 这些行业在我国主要集中在金融领域 银行业、保险业、证券业以及民航业、电讯业等; 对于影响公共秩序、公共道德以及涉及国家安全和机密的服务业 则可以利用GATS 第14 条的一般例外及安全例外规定 不实行国民待遇。如在音像服务领域 不允许外资公司在中国生产音像制品。运用GATS 的具体承诺义务 我国政府应该保持对一些敏感行业适度保护的同时 对于竞争力较强的服务部门可以承担较多的国民待遇义务 在维护国家经济主权与安全的同时 循序渐进地逐步推进服务贸易的对外开放。
2.“多管齐下”巧妙运用GATS 关联制度 促进我国服务业发展
首先 依靠市场准入管制措施来减弱承担国民待遇义务的压力。在GATS 中市场准入也属于具体承诺的范围 市场准入是国民待遇的前提 如果我国在某些服务业不给予其他国家的服务和服务提供者市场准入 国民待遇也就无从谈起。以银行业为例 由于各国普遍不在市场准入上承担国民待遇义务 尽管一成员承诺在资本金的要求上给予境内的外资银行国民待遇 它仍然可以通过在批准外资银行准入时设立高于内资银行进入市场的要求使得外资银行实际上只能享受低于内资银行的待遇。
其次 充分重视GATS 的国民待遇不适用政府采购与补贴的规定。政府采购在许多服务部门中占有相当大的市场份额 这一规定实际上大大减少了国民待遇规则的适用范围。补贴在GATS 中也没有普遍适用的规定 包括国民待遇对补贴问题也缺乏确切的约束力。同时GATS 还主张“承认补贴对发展中国家发展计划的作用” 允许发展中国家保留比较透明的补贴政策。因此我国可以利用这一“例外条款” 支持具有较强国际竞争力和增长潜力的企业出口 通过直接拨款、税收减免或信贷优惠等多种手段来对我国的服务外包、零售服务等行业实行补贴 为它们的发展提供有力的支持。我们还可以利用WTO 的不可申诉补贴对西部地区扶贫开发或环保项目给予优惠政策和经济扶持。
3.“循序渐进”逐步取缔“非国民待遇”
对于服务贸易领域的外商投资优惠 应逐步减少。减少这些优惠待遇应是个渐进的过程 应充分考虑到外商投资政策的连续性 要通过立法程序来修改法律 并要给一定的缓冲期。在此过程中 我们还应考虑地区之间、行业之间的差异。从区域上说 应考虑中西部地区的特殊性 对中西部地区在相当长时间内仍应考虑给予必要的倾斜和扶持 增强其实力 做到以市场换技术 加速服务业的升级换代 促进我国中西部服务贸易的发展 但对东部沿海地区应尽快逐步取消优惠待遇。给予国内服务和服务提供者公平竞争的机会 要逐渐统一内外资服务业政策 使内外资服务和服务提供者待遇尽可能一致。
为实现“十一五”规划提出的“到2010 年服务贸易进出口总额达到4000 亿美元”的发展目标 我国亟需改变货物贸易与服务贸易“一条腿长一条腿短”的现象 所以在利用GATS 国民待遇对幼稚行业实施保护的同时 更要根据我国具体的承诺时间表 不断提高服务的竞争能力 增强加快服务业发展的紧迫感。
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